Измерение объемов потребления коммунальных ресурсов

Проблема и ее решение

А. В. Широков, канд. юрид. наук, советник председателя

А. С. Вербицкий, канд. техн. наук, ведущий научный сотрудник МосводоканалНИИпроект

Федеральным законом от 3.04.1996 года № 28-ФЗ «Об энергосбережении» было предусмотрено, начиная с 2000 года, обязательное измерение объемов потребления всех видов коммунальных ресурсов (энергоресурсов). Требования закона не были выполнены по следующим причинам:

• измерения, организованные у всех потребителей ресурсов, неизбежно ведут к выявлению истинных объемов непроданных ресурсов (потери в сетях, потребление без измерений и пр.), которые значительно превышают те объемы, которые указываются сегодня в отчетах ресурсоснабжающих организаций и учитываются в тарифах по действующим методикам их обоснования. Поэтому и поставщики ресурсов, и органы, регулирующие тарифы на ресурсы, не поддерживают принятие известных специалистам решений (приведены ниже), которые реально приведут к ликвидации продажи ресурсов без измерения их потребления;
• для обоснования мероприятий по установке счетчиков количества потребляемых коммунальных ресурсов ошибочно используется тезис о том, что после установки счетчиков их платежи обязательно снизятся. Это верно лишь для части объектов и лишь временно – после выяления более низких объемов поставки ресурсов потребителям тарифы на ресурсы возрастают по известным обстоятельствам – неизменившиеся от установки счетчиков величины затрат поставщиков делятся на меньший объем продаж, что и ведет к увеличению тарифа. Как показывает практика, для многих объектов, в частности для многоквартирных домов, измеренное потребление ресурсов (в первую очередь тепла для отопления так называемых пятиэтажек) превышает нормативное, и, следовательно, платежи населения после установки счетчиков должны возрасти. Никаких мер по компенсации такого возрастания всем или некоторым категориям граждан в законодательстве не предусмотрено, и это ведет к тому, что и потребители (управляющие домами ТСЖ, ЖСК) не стремятся к установке счетчиков или даже отказываются от использования уже установленных счетчиков. Средства на установку и обслуживание счетчиков количества коммунальных ресурсов, как правило, не включаются ни в тарифы на ресурсы, ни в тарифы на содержание и ремонт жилой недвижимости, ни в сметы содержания бюджетных организаций.

Получается, что сегодня в стране нет субъектов, экономически заинтересованных в ресурсосбережении, в повсеместной установке счетчиков количества ресурсов и способных лоббировать принятие нормативных документов, обеспечивающих повсеместную установку счетчиков и их эффективное использование. Правила организации измерения потребления всех видов коммунальных ресурсов, согласованные со всем участниками процессов производства, транспортировки и потребления коммунальных ресурсов, не подготовлены Минрегионразвития для утверждения Правительством РФ. Разработанные и представленные в Минрегионразвития предложения по таким правилам не обсуждаются со специалистами. Утвержденные Правительством РФ публичные договоры электро- и газоснабжения (Постановления от 31.08.2006 года № 530 и от 21.07.2008 года № 549) не требуют обязательного измерения потребления этих ресурсов.

Ряд поставщиков ресурсов считают необходимым сделать установку счетчиков обязанностью потребителей ресурсов, т. е. покупатель должен приходить на рынок со своими «весами», что ошибочно и не соответствует мировой практике. Более того, многие поставщики коммунальных ресурсов стремятся к организации прямых расчетов за ресурсы с гражданами, живущими в многоквартиных домах (что противоречит нормам Жилищного кодекса РФ), создавая для этого аффилированные (дочерние) с поставщиками компании по управлению жилой недвижимостью. Это неверно, т. к. лишает поставщиков всякого интереса к ресурсосбережению, но пока эта практика еще не запрещена законодательством. При этом поставщики всячески затрудняют и усложняют процедуры проек-тирования узлов установки счетчиков, их ввода в эксплуатацию, процедуры приема показаний счетчиков от потребителей.

Разрабатываемые в настоящее время методики оплаты коммунальных ресурсов по двухставочным тарифам, например в Москве, примитивны и направлены только на то, чтобы некоторым образом (но не радикально) улучшить финансовое положение поставщиков. Хотя для обеспечения обязательств потребителей по своевременной и полной оплате потребляемых ресурсов известны и другие способы. При этом известно, что такие тарифы не стимулируют ресурсосбережение, которое для российских условий является одной из наиболее актуальных проблем. Однако важно, что в мировой практике двухставочные тарифы позволяют «оторвать» прибыль поставщиков от объемов продажи ресурсов (прибыль устанавливается в долях дохода от платы потребителей за заявленную мощность, которая постоянна в любые периоды) и таким образом снять вынужденное противодействие поставщиков повсеместной установке счетчиков количества ресурсов.

Решение проблемы измерения объемов потребления коммунальных ресурсов известно из мировой практики, и соответствующие предложения неоднократно публиковались в российской печати. Путь решения состоит в следующем:

• Вводится понятие «услуги по измерению потребления коммунальных ресурсов», заказчиком которых должны стать ресурсоснабжающие организации. Указанные услуги могут предоставляться специализированными компаниями, согласно европейской терминологии, – биллинговыми компаниями, подготавливающими счета для оплаты ресурсов по данным измерений. Такие компании на основании публичного договора (за свой счет или за счет кредитных ресурсов) устанавливают необходимые средства измерений, обслуживают их, при необходимости ремонтируют и заменяют, несут ответственность, в том числе финансовую, перед заказчиком услуг и потребителями ресурсов за достоверность данных измерений. Указанные компании могут создаваться на базе соответствующих подразделений поставщиков ресурсов, расчетных центров в муниципальных образованиях (зачастую действующих сегодня в противоречии с нормами Жилищного кодекса РФ), с участием как российских, так и иностранных поставщиков и производителей средств измерений.

• Стоимость указанных услуг не подлежит государственному регулированию, что соответствует, например, требованиям Федерального закона от 26.03.2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (ст. 23-3, 30-4). Стоимость услуг должна основываться на принципах рыночной экономики. Высокая конкуренция в этой сфере ограничит стоимость услуг. Заказ услуг без соответствующего конкурса должен быть запрещен!

Ориентировочные расчеты показывают, что стоимость дополнительных услуг по измерению общедомового потребления тепла для отопления, холодной и горячей воды в многоквартином доме (100 квартир, 5 500 м²) составит не более 1,0–1,5 руб./мес. с каждого метра жилой площади дома, т. е. не более 2–3 % среднего значения федерального стандарта стоимости содержания жилья и коммунальных услуг в настоящее время.

• Стоимость указанных выше новых услуг должна учитываться при расчете жилищных субсидий, при компенсации стоимости содержания жилья и коммунальных услуг получателям всех видов льгот. Обеспечение обязательств потребителей коммунальных ресурсов по оплате дополнительных услуг (в различных формах) поставщикам ресурсов (заказчикам дополнительных услуг) должно предусматриваться в договорах ресурсоснабжения. Если в срок, установленный Правительством РФ, например до 1 января 2011 года, какой-либо из поставщиков коммунальных ресурсов не обеспечил заказ новых услуг и допускает расчеты с частью потребителей по любым видам нормативов (договорных нагрузок), то эти потребители получают право оплачивать поставщикам в 2011 году 85 % начисленных платежей, а с 2012 года уже 70 %. Только такое «принуждение к измерениям» может заставить поставщиков и потребителей обеспечить повсеместную установку счетчиков количества ресурсов.

• Повсеместная установка счетчиков после введения новых услуг потребует минимальных затрат со стороны консолидированных бюджетов муниципальных образований – только жилищные субсидии и компенсация льгот. Возможны и некоторые преференции для биллинговых компаний – компенсация части процентных платежей по кредитам, изменяющаяся частичная компенсация затрат биллинговых компаний, например, 15 % в первый год после заказа услуг, 10 % – во второй, 5 % – в третий. Это будет снижать стоимость новых дополнительных услуг по измерению коммунальных ресурсов и делать их вполне доступными для любых потребителей, включая бюджетные организации.

• Введение новых услуг вполне согласовывается с планами Правительства РФ по введению «бюджетов, ориентированных на результат» (БОР). В законах о бюджетах следует лишь определить величину расходов, необходимых для поэтапного (по годам) достижения необходимого результата в виде организации повсеместного измерения объемов потребления коммунальных ресурсов. Иные виды бюджетного финансирования любых программ установки счетчиков должны быть прекращены, поскольку опыт показывает, во-первых, значительную коррупционность процедур выполнения таких программ («откаты» заказчикам работ). Во-вторых, большой объем бессмысленных затрат. Например, установка теплосчетчиков в системах отопления домов, в которых граждане не имеют технических средств для регулирования отопления, или теплосчетчиков для измерения потребления горячей питьевой воды, что не соответствует положениям СНиП, но выгодно участникам указанных программ. В-третьих, отсутствие средств для оплаты затрат по обслуживанию счетчиков.

• Организация измерения объемов потребления коммунальных услуг, предоставляемых гражданам в многоквартиных домах, также возможна на основании публичных договоров с биллинговыми компаниями, заказчиками услуг которых должны быть управляющие организации. Стоимость таких услуг невелика – 2–3 руб./м²•мес. и также подлежит учету при расчете величин жилищных субсидий и компенсаций льгот некоторым категориям граждан. Решение об организации измерения объемов потребления коммунальных услуг должно приниматься на общем собрании собственников помещений в многоквартирных домах. Соответствующие нормы должны быть внесены в Жилищный кодекс РФ, в ряд постановлений Правительства РФ и в первую очередь в Постановление Правительства РФ от 23.05.2006 года № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам».

Ожидания специалистов по созданию предпосылок для повсеместной установки счетчиков (в первую очередь общедомовых), возможно, могут начать сбываться после принятия Федерального закона от 01.12.2008 года № 225-ФЗ. Этим законом внесены изменения в Федеральный закон от 21.07.2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Этими изменениями установлена необходимость разработки в каждом российском регионе программ поэтапного перехода на отпуск ресурсов (тепла, горячей и холодной воды, электричества, газа) потребителям в соответствии с показаниями коллективных (общедомовых) счетчиков количества ресурсов.

Программы также должны обеспечить «ликвидацию к 2012 году… безучетного пользования энергоресурсами путем оснащения приборами учета расхода энергии потребителей…» и «формирование к 2012 году института операторов коммерческого учета… энергии». Это предусмотрено теперь Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 года №1662-р.

Указанные программы должны предусматривать достижение целей, установленных Федеральным законом № 185-ФЗ (с изменениями) и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, путем разработки условий и порядка функционирования:

• операторов коммерческого учета коммунальных ресурсов, цель деятельности которых состоит в том, чтобы обеспечивать начисление платежей потребителям, ведение баз данных о начисленных и исполненных платежах, осуществлять претензионную работу с потребителями коммунальных ресурсов по договору с поставщиками ресурсов;

• исполнителей услуг измерения объемов потребления коммунальных ресурсов, которые и должны обеспечить массовую установку и обслуживание средств измерений. Исполнители этих услуг должны владеть установленным оборудованием и средствами измерений, обеспечивать их ремонт и восстановление, а также декларировать соответствие оборудования и средств измерений нормам и методикам выполнения измерений, гарантировать достоверность измерений и, кроме того, нести финансовую ответственность за качество предоставляемых услуг.

В региональных программах следует допускать функционирование частных организаций, совмещающих функции операторов коммерческого учета и исполнителей услуг измерения потребления коммунальных ресурсов.

Существует вероятность, что в региональных программах будет предусмотрена подготовка и утверждение нормативных документов, регламентирующих порядок предоставления новых услуг, будет предусмотрено предоставление субсидий по оплате новых услуг, распределение общего количества (по показаниям коллективных счетчиков) и стоимости коммунальных ресурсов между конечными плательщиками за ресурсы. Потребуются и правила проведения отбора операторов коммерческого учета, организаций, предоставляющих услуги измерения потребления коммунальных ресурсов, в том числе путем проведения запроса котировок стоимости новых услуг, установления максимальных (предельных) тарифов на услуги операторов коммерческого учета коммунальных ресурсов.

Возможно, что новые подходы к формированию региональных программ, когда они будут приняты, позволят, наконец, заложить и правовую, и технологическую основы для реального ресурсосбережения.